近年来，我国城乡防灾减灾规划的研究与实践取得了长足进展，但其研究对象和范围多以城市中心区为主，城乡防灾减灾二元化现象严重。虽然目前已开展关于城乡防灾规划的研究，但现有规划实施过程中仍存在城乡防灾资源配置不均衡、城乡救灾援助不协调等问题。在当前国土空间规划改革背景下，确立城乡安全发展的系统观，实现城乡防灾一体化是亟待解决的重要课题。本文从城乡防灾一体化的内涵理念、发展进程、主要内容及技术方法等方面对国内外的研究现在的状况进行了梳理，考虑我国城乡防灾特征，提出了构建城乡防灾本底、防灾空间结构、防灾设施配置以及防灾治理机制等一体化规划策略，以期在城乡统筹发展过程中同步实现城乡一体的防灾减灾目标。

  近年来，我国自然灾害频发，从2008年冰雪灾害和汶川地震，到2010年玉树地震、舟曲泥石流，再到2019年台风“利奇马”肆虐，人民生命和财产安全面临着极大威胁。与此同时，我国防灾减灾规划的研究与实践取得了长足进展，但我国长期以来的“城乡二元结构”造成防灾减灾工作“重城轻乡”，进而导致城乡防灾二元化现象持续严重。

  自党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会持续健康发展”以来，我国深入实施城乡统筹、城乡一体化发展的策略，特别是党的十九大提出了“乡村振兴战略”，“十四五”规划又逐步推动了工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系的形成，2019年国土空间规划明确了“五级三类”的基本框架，也提出了全域全要素的空间重构要求，相应的防灾规划也应由聚焦城市范围拓展至全域范围。本文通过整理城乡防灾一体化相关文献，反思当前城乡防灾存在的问题，从城乡防灾本底、防灾空间、防灾设施、防灾机制等方面提出规划策略，旨在为城乡防灾一体化研究提供有益思路。

  城乡防灾一体化，即在城乡一体化的视角下构建综合防灾体系，遵循整体性防灾策略[1]，全面评定城乡发展中面临的灾害类型，打破城乡行政边界建立不一样的层次的防灾空间，以城乡综合防灾轴为依托促进防灾设施布局的点、线、面、网的融合，并通过防灾设施与公共空间的共建共享实现平灾结合[2]。

  目前城乡防灾一体化在学术界尚未有明确的定义，与单独考虑城市或农村不同，本文认为城乡防灾一体化强调“城”与“乡”实现一致的防灾减灾目标，在保证城乡全域防灾本底的同时，既着眼于城乡不同层级防灾空间的相互影响，又强调城乡防灾设施系统协调互动的整体表现。

  1935年，日本学者青鹿四郎在《农业经济地理》中首次提出“都市农业是指分布在都市工商业区、住宅区等区域内，或者是分布在都市外围的特殊形态的农业”[3]。都市农业打破了城乡分界，充足表现了相互作用、相互促进的城乡融合一体化关系，并且有利于解决快速城市化带来的农地矛盾与缺乏防灾避难空间的问题。作为高密度建筑物之间的缓冲空间，都市农业起到防灾和疏散作用，不仅能在灾害发生时通过隔离空间来减少灾害损失，灾后还可作为临时避难场所[4]。

  除流域圈、生态圈或经济圈的社会经济关联外，城市与周围地区防灾圈的协作关系也是很重要的。当发生较大规模的灾害时，城市、农村难以维持自身功能延续，要建立覆盖全域的城乡防灾圈，实现城与乡的防灾协同，主要体现在救灾物资的调拨、医护人员的派遗、救援车辆的供应以及生命线系统的修复等方面。城乡防灾圈需要以城乡系统为对象，国土空间为骨架，公共设施为支撑，以防灾避灾的功能导向为核心[5-6]，研判和预测城乡平时与灾时风险，满足多种年龄段人群的安全需求[7]，并根据不同圈层布置相应的救灾设施[8-9]。

  早在1938年，美国建立了农业灾害保险制度。1988年通过的《罗伯特·斯坦福减灾和应急救助法案》，指导各州分别制定符合地方特色的法规。1992年制定的美国联邦紧急响应计划，规范联邦政府在重大灾害中，协助建立州和地方政府的救灾应急机制。2000年以后,《防灾法案2000》指导编制的综合防灾规划，更强调地方防灾规划的协调[10-11]，其编制单元较为灵活，既可以是一个城市，也可以是一个县，还可以是一个地区[12]。此外，部分地方的灾害规划和减灾战略也被少数农村社区采用[13]。

  与其分散的政治结构权力不同，美国的灾害突发事件应急管理体制演化却呈现集中态势，纵向上政府间权力集中，横向上部门间权力整合，致力于增强综合防灾减灾救灾能力，实现灾害应急管理的事权综合化、对象综合化、机构综合化、防御综合化[14]。为提高城乡整体防灾能力，有不少学者开展相关研究，如Susan L. Cutter（2016）等发现乡村尺度中灾害恢复力的主要驱动力比城市更具有多样性，主张提高城乡抗灾能力必须做到因地制宜[15]；Vick Dan J, Wilson Asa B（2019）研究城乡社区医院在灾难防范方面的差异，提出城、乡两者对风险应采取不同的优先管控措施[16]。

  美国为缩小农村与城市之间的差距，不仅对乡村地区的防灾减灾开展研究，还加大农村政策的倾斜力度，或按照城市水准建设农村来促进农村发展，但大多数的研究仍然是将城、乡分别作为独立体，较少地将城乡作为一个整体系统来统筹考虑。

  1961年，为确立灾害治理的基本法律框架，日本制定了《灾害对策基本法》。1962年，把防灾专项规划纳入《第一次全国综合开发规划》，与此同时，城市和地区的防灾规划体系也相应建立起来。1995年阪神地震后，日本经过仔细修改《内阁法》、《自卫队法》、《灾害对策基本法》等有关规定法律制度，克服中央与地方协调中的矛盾，提高了地方政府的防灾能力。2000年后，日本地方政府以及村町政府也同样建立了危机管理综合协调部门。

  在日本城镇化快速地发展的过程中，也融入了防灾减灾的思想和经验，如城乡建筑物的抗震设计、城镇避难场所的规划建设、学校和居民的防灾教育和演练等[17]。Nitin Srivastava（2015）为了积极应对自然灾害对城市和农村组成地区发展的影响，强调城乡联系和社区在灾害情况下的弹性[18]；日本德岛县为加强学校与防灾机构的联系，对当地居民与学校、消防、行政等机构进行统筹管理，建立“防灾中心”，推进城乡防灾一体化教育[19]。

  作为发达国家，日本对城乡防灾研究较为重视。不但在法律层面将农村地区的防灾减灾作为规划层级，可独立编制防灾规划，在研究领域也对城乡融合和防灾减灾规划尤为关注，并且目前防灾减灾相关研究有朝向城乡一体化发展的趋势。

  我国自第一部有关防灾减灾工作的规划《中华人民共和国减灾规划(1998-2010年)》颁布以来，就把“农业和农村减灾”作为重要目标之一。随后又陆续实施了《城市抗震防灾规划标准》、《村庄整治技术规范》、《镇（乡）村建筑抗震作业规程》[20]。2015年修订的《城乡规划法》规定城乡规划应符合防灾减灾的需求，并在城市、镇总体设计、乡、村庄规划以及地下空间开发利用等方面提出了防灾减灾内容。2016年，山东省在农村住房质量和安全监管方面提供了很好的借鉴，明确要求农村新建住房抗震设防不应低于地震烈度7度，并制定农村住房抗震技术标准和技术导则，同时组织实施农村民居地震安全示范工程[21]。2018年发行的《城市综合防灾规划标准》，统筹、协调并指导各类防灾规划。一系列法律和法规、部门规章、规范性文件的相继出台，有效指导了城乡防灾减灾工作。

  但在我国严峻的灾害背景下，城乡防灾统筹规划的研究明显不足，防灾规划中城乡脱节、重城市轻农村现象依然严重。以往开展的防灾减灾规划多以工程性防灾对策与措施为主，对防灾空间布局、救灾联防联动等城乡防灾一体化规划方法的关注明显不足，造成防灾对策的单一化。另外，防灾减灾规划与其他专项规划衔接不足，多规之间的合理协调机制与规划方法仍不完善。这也导致对城乡融合条件下的灾害影响机制、防灾救灾需求与防灾资源协调等方面缺乏系统深入研究，基于城乡协调互动的防灾一体化规划体系尚未形成。

  美国、日本等国的综合防灾规划及防灾体系都是基于其较为完备的综合法律和法规而建立的，但也各有不同。一方面，美国的综合防灾规划强调灾前预防与灾后响应，日本则是将其作为一个整体做综合规划[22]。另一方面，美国比较重视相关防灾公共政策的制定，而日本比较注重具体空间规划的安排。相比之下，我国的防灾规划体系虽与日本接近，但较其仍有很大的差距。在国土空间规划改革稳步推进的背景下，应充分借鉴发达国家的防灾经验，着力探索适应我国国情的城乡防灾一体化策略，力求在城乡统筹发展过程中同步实现城乡防灾目标的一体化。

  在前述概念解析、发展历史的基础上，这里旨在探讨城乡防灾一体化的主要内容。目前针对城乡防灾一体化的相关研究不多，具体可总结为城乡系统的防灾体系、防灾空间、防灾设施这三个维度，下面将对此展开详细论述。

  在国家治理能力现代化的要求下，城乡防灾一体化应树立并践行新时期防灾减灾的新理念，即“两个坚持、三个转变”。其中“以防为主、防抗救相结合”的全过程防灾减灾特别的重要，通过防、抗、避、救相互协调实现统一，继而构建更为科学高效的综合防灾体系。

  由于城与乡在空间环境、社会经济条件、人群特征、治理水平上的显著差异，城乡防灾体系的构建在侧重点方面也各有不同，如城市重点建设避难空间，而在乡村防灾的实体空间中，最重要的是避难通道[23]。因此应优先保证各级道路的疏通，其次是恢复农田、基础设施、公共设施等，最后进行防灾据点建设等各方面复兴[24]，初步实现从多角度建立城乡防灾体系[25]。与此同时，为防范超设防水准的灾害，还应构建具备多道防线]。随着多灾种综合防灾规划的发展，按照集中指挥、资源共享等原则建设合理实用的城乡防灾综合应急组织指挥体系[2]，依托大数据时代完善“智慧化”的综合防灾体系[27]，并根据防灾减灾各阶段对城乡空间规划的需求，总结出防灾型健康城乡空间的架构体系[28]。

  城乡防灾空间在广义上是指具备良好防灾能力的城乡空间结构与形态，而狭义的防灾空间则指具备防灾功能的城乡物质空间，包括外部空间、地下空间与设施（建筑物）空间等[29]，如阻断燃烧带、防灾轴、防灾公园、都市农业等。

  目前，面对城乡防灾减灾二元化问题，根据防、抗、避、救各阶段对城乡空间规划的需求，建构点、线、面、网等多层级的城乡一体化防灾空间布局的宏观建设慢慢的受到重视[1、26、30-31]。另一方面，从平灾结合方面出发，针对城乡防灾生活圈、安全生活圈等多维度微观探索也在逐步开展[5-8]。

  《城市综合防灾规划标准》GB/T51327-2018中给出了城市防灾设施的定义，为用于灾害控制、防治和应急所必需的建设工程与配套设施。考虑到农村地域广、服务面大以及经济能力差等因素，当前按照城市的标准开展乡村地区的防灾设施建设尚未具备很好的条件，需要按照城乡融合原则研究“城”与“乡”整体备灾方式和防灾设施联动机制，建立功能互补的城乡一体化防灾设施体系。

  在城乡防灾设施配置研究领域，一方面为实现平灾结合，将防灾内容纳入城乡基础设施统筹规划之中[32]，另一方面还应探索合理配置城乡防灾设施的数量、规模的规划方法，建立覆盖城乡全域的设施配置方案，明确统筹城乡设施的规划管控要求等[23、33-34]。

  随着大数据时代的到来，传统规划方法已经不能很好地满足规划需求，3S、Python等技术方法的出现为城乡规划研究带来了从定性到定量的巨大变革。与此同时，新技术在城乡防灾一体化中的应用也慢慢变得多，主要表现在防灾能力和风险评估等方面。

  系统动力学认为，系统的行为模式与特性主要根据其内部的结构。不能通过孤立分析两者的联系来分析系统的行为，只有把总系统作为一个反馈才能得出正确的结论[35]。基于系统动力学理论，既可以构建抗震防灾能力评估模型[36]，又可将区域综合防灾系统看作一个信息体，建立描述和控制区域综合防灾系统演化的信息动力学模型[37]，还可以建立应急物资供应策略仿真模型，探索更适用于动态救灾环境的供应策略[38]。系统动力学不但能够反映城乡复杂巨系统的结构、功能与动态行为之间的相互作用关系，处理非线性的多重反馈问题，而且能对城乡系统来进行动态模拟，为增强防灾能力提供有力支撑。

  地理信息系统（GIS）是以采集、存储、管理、描述、分析地球表面和地理分布有关的数据的信息系统[39]。GIS可实现城乡灾害的灾情监测、风险评估、灾情判断等，为开展防灾减灾工作提供及时、准确的信息。GIS的二次开发功能还可将规划中应用的GIS分析模块开发为专用的业务系统，大幅度的提升城乡防灾一体化规划编制的效率[40]。另外，更重要的是利用GIS的空间分析功能，构建灾前、灾时、灾后场景做多元化的分析，如评估灾害前后道路的通行能力变化[41]、分析计算重要设施点在不同灾害情景下的空间可达性[42-44]，优化防灾空间布局与安排，有助于科学制定防灾规划与决策。

  由于长久以来“城乡二元体制”和“重救轻防”思想的影响，城乡防灾一体化处于被动适应的局面，仍存在城乡防灾不均衡、城乡救灾不协调等问题。随着国土空间规划改革的深入，城乡防灾一体化的重要性已日渐彰显，按照新时期城乡融合发展的策略思想推进城乡防灾一体化规划与建设要求就显得极为迫切。本文认为当前城乡防灾一体化应从以下四个方面加强完善（图1）：

  第一，以全面设防的城乡建设工程为防灾本底。城乡系统中的大量土木工程结构是灾害的主要载体，其在灾害作用下的损毁是造成人员受伤或死亡与经济损失的根本原因，也是影响灾时应急救灾与灾后恢复重建的重要的因素。因此，应重视城乡建设工程的抗灾设防、抗灾加固，保障其在预期水准灾害影响下的安全，提升城乡防灾减灾的能力底线。

  第二，以平灾结合的城乡防灾生活圈为空间结构依托。随着规划改革的推进，国土空间总体规划编制指南提出了构建城乡生活圈的要求。为防范未来潜在的灾害事件，应在城乡生活圈建设中按照“平灾结合”的要求统筹考虑城乡防灾减灾的特点与需求，构建县-镇-村三级城乡防灾生活圈的空间结构形态（图2），以此来提高城乡防灾空间防灾与适灾能力。

  第三，以城乡协同的防灾设施为骨架要素配置。从多次历史灾害经验中不难发现，防灾资源配置不合理、防灾设施缺乏冗余度等问题会导致灾后应急救灾能力支撑不足，从而加重人员受伤或死亡和经济损失。因此，在确保城乡防灾目标的基础上，应按照“平灾结合、设施共建”的原则研究各类防灾设施的均衡建设（图3），提高灾后救灾效率，缩短城乡重要功能的恢复时间，提升城乡设施的防灾韧性。

  第四，以强调人本的城乡防灾机制为治理措施。从发达国家的灾害经验看，防灾减灾能力的提升既包含政府管理层面的要求，也有社团组织的合作，还涉及到公众参与、防灾演习、宣传教育等措施。灾后因破坏和失效造成的损失是否可控，能否迅速开展应急救灾，能否快速从灾害影响中恢复过来，这些都取决于城乡社会韧性。

  对于城乡这一复杂巨系统来说，城乡防灾一体化作为解决城乡二元化的规划手段之一，对保障城乡安全发展具备极其重大意义。目前，我国城乡防灾一体化的框架体系研究仍不完善，缺乏对城乡灾害特点的统筹考虑。在确保城乡防灾本底的基础上，应构建以“城乡系统”为对象的防灾空间结构，完善防灾设施与常态设施的城乡协同配置，将自上而下与自下而上模式相结合，建立公众参与的防灾机制，实现城乡防灾建设与城乡统筹发展在防灾减灾目标上的统一。

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